2025年4月，印度海上雄心迎来里程碑式的一个月，两大前所未有举措相继落地。4月5日，在庆祝第62届“国家海事日”之际，“印度洋之舟”（Indian Ocean Ship, IOS）“萨加尔”号（SAGAR）从卡纳塔克邦卡尔瓦尔海军基地启航，展开为期六周的西南印度洋任务。这艘印度国产近海巡逻舰（AOPV）被正式命名为“萨加尔”号（INS Sunayna），由国防部长拉杰纳特·辛格亲自授旗。舰上44人混编团队来自九个友好国家（FFN），旨在提升互操作性与合作深度。伴随“萨加尔”号部署，印度海军首次启动“AIKEYME”（Africa-India Key Maritime Engagement，梵语意为“团结”）多边海上演习，携手十个东非沿海及岛国。

　　AIKEYME由印度与坦桑尼亚人民国防军（TPDF）共同主办，4月13日至18日在达累斯萨拉姆外海举行，为期六天，分两阶段实施。参与方包括科摩罗、吉布提、厄立特里亚、肯尼亚、马达加斯加、毛里求斯、莫桑比克、塞舌尔、南非及东道主坦桑尼亚。演习聚焦反海盗响应、信息共享、登检扣押（VBSS）等课目，海上阶段涵盖搜救、小武器射击及直升机协同，旨在强化打击IUUF（非法、未报告、无管制捕捞）与海上恐怖主义的区域协作。

　　2025 年 5 月，IOS SAGAR 圆满完成使命，在为期一个月的部署后返回科钦。在此期间，该舰先后靠港达累斯萨拉姆（坦桑尼亚）、纳卡拉（莫桑比克）、路易港（毛里求斯）、维多利亚港（塞舌尔）和马累。 在“团结—2025”（Exercise AIKEYME）演习期间，两艘印度海军舰艇——导弹驱逐舰“金奈”号（INS Chennai）与大型坦克登陆舰“凯萨里”号（INS Kesari）——加入编队。 演习取得巨大成功，充分展现了印度与西印度洋（WIO）非洲国家之间区域海上合作的精神。

　　在 IOS SAGAR 自卡尔瓦尔启航前，来自九国友好外军的 44 名人员曾在印度海军训练司令部（南方海军司令部，总部设于喀拉拉邦科钦）下属各专业院校接受为期两周的培训。其间，他们在信号学校系统学习了海军通信——涵盖通信战、视觉信号与通信信息系统（CIS）；同时接受了包括舰上损害管制与基础消防在内的损管训练。这一能力强化环节显著提升了外籍人员在印度军舰上的作战效能。

　　尽管这些重点项目在印度海洋政策与战略圈广受赞誉，它们也提供了重新评估印度与 WIO 非洲国家海上互动的契机。长期以来，由于持续且不断演变的安全威胁，WIO 一直是国际安全关注的焦点。曾经以索马里海盗为单一议题的安全环境，已演变为更加复杂多元的格局：从莫桑比克海峡的海上混合迁徙，到毒品、野生动物走私、非法未报告无管制捕捞（IUUF）及海上恐怖主义，不一而足。这些威胁日益受到东非沿海国家境内陆地动态与行为体的塑造，使得执法与治理更加复杂。非法活动的盛行已将非传统海上安全威胁推至核心位置，亟需加大对海上执法能力、法律框架和跨部门协调机制的投入。鉴于这些挑战的互联互通，某一领域出现的海上安全威胁可迅速演变为整个区域的共同关切。

　　作为回应，WIO 见证了多边与双边海上能力建设与能力强化的国际合作激增。从 2008 年索马里海盗高峰期达到顶点的反海盗援助，到如今已演化为一张合作网络：区域框架与机制包括《吉布提行为准则（吉达修正案）》[DCoC(JA)]、联合海上力量（CMF）、欧盟海军亚特兰大行动（EUNAVFOR Operation ATALANTA）、SafeSeas Africa（欧盟 MASÉ 计划的延续）以及国际伙伴的持续能力建设支持。然而，即便拥有如此繁复的海上合作网络，区域海上安全问题不仅持续存在，而且不断演进。因此，一个关键问题随之浮现：当海上安全挑战具有显著领域特异性时，能力建设是否仍能套用标准化模板？WIO 的经验为此提供了宝贵启示，既展示了显著成就，也暴露了持续局限。

　　“能力建设”这一海上安全实践术语，在实际运用中常被误读。“能力建设”与“能力强化”的混用，导致了概念混乱——这正是战略界普遍存在的用语不精确的直接产物。“能力建设”通常指基础设施、平台与装备等物质要素（如舰船、飞机、潜艇、船坞、车间、医院建筑等），却常被错误地等同于人员技能发展与训练——这些本应归入“能力强化”范畴。理想状态下，海上安全话语应对二者进行严谨区分；遗憾的是，这种清晰度往往缺失。学界已开展大量工作，试图将海上安全能力建设概念化——其核心在于改革并强化一个国家横跨诸多海事领域的制度框架、治理机制、操作程序与管理体系。

　　在非洲语境下，非盟《2050非洲综合海事战略》（2050 AIMS）将“能力与实力发展”置于区域及次区域合作的基石地位。该文件进一步提出以“海事部门改革”（Maritime Sector Reform, MSR）为路径：通过测绘与评估既有能力、识别缺口，促进各利益攸关方之间的合作、能力建设、能力强化与协调，最终在一个安全、有保障的非洲海事域（AMD）内实现财富创造。 战略列出了21个海事能力建设重点领域，寻求与区域及国际伙伴开展协作。

　　印度自1964年起即通过“印度技术经济合作计划”（ITEC）助力非洲能力强化，足见早在海事安全成为印度国家安全议程焦点之前，印度已深度参与非洲的能力与实力建设。ITEC被公认为印度最成功的对外发展合作倡议，在非洲大陆覆盖面最广。通过ITEC I、II、III阶段项目，印度应邀或应需向非洲国家提供“海军对海军”培训，包括协助制定参谋学院课程等。2005年，印度又成为“非洲能力建设基金会”（ACBF）成员。 该基金会致力于提升能力以促进可持续发展，并与非盟《2063议程》及联合国2030年可持续发展目标（SDGs）对接。

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　　在东非，印度的海事能力建设与能力强化举措集中体现在防务合作协议、资产移交、基础设施建设和联合海上巡逻等方面。在这一次区域，印度在传统能力建设中拥有比较优势：已提供海岸雷达系统、近海巡逻舰（OPV）及多项配套技术，使受援国能够高效部署并使用这些资产。例如：

　　• 2019年和2021年，印度向莫桑比克海军赠送4艘高速拦截艇；2024年又交付2艘喷水推进高速拦截艇（属能力建设），并配套提供培训（属能力强化）。

　　• 多年来，印度向毛里求斯捐赠多艘巡逻舰，包括近海防御艇MCGS Amar、9艘 Mandovi 级巡逻艇（后由5艘 Praga 级替换），以及印度首艘出口军舰 MCGS Barracuda。

　　上述案例仅为印度在西印度洋区域（WIO）海事能力建设与能力强化努力的部分缩影，并非穷尽。

　　凭借在印度洋强大且前瞻性的存在，印度海军能够对自然灾害引发的应急需求做出迅速响应。这一准备度在 WIO 尤为突出，使印度海军赢得了“灾难第一响应者”的美誉。这既源于该区域政治动荡与热带气旋频仍的双重脆弱性，也离不开印度常态化的前沿部署。历次非战斗人员撤离行动（NCEOs）——包括“拉杰多特”“布鲁索姆”“拉哈特”及至最近的“卡维利”行动（INS Sumedha 从苏丹撤出3 862名印度公民）——均凸显其快速危机反应能力。

　　印度亦是区域人道主义援助与救灾（HADR）行动的主导者。针对频繁袭击非洲东海岸的热带气旋，印度先后启动“萨加尔”系列行动（第 I、II、IV、V 阶段）和“瓦尼拉”行动，为莫桑比克、科摩罗、马达加斯加等国纾困。2019年3月“伊代”风灾后，印度政府派出第一训练中队的 INS Sujata、INS Shardul 和 ICGS Sarathi 三舰，执行搜救、物资投送和开设流动医院等任务。 这一务实介入模式同样复刻于塞舌尔、科摩罗、马达加斯加、莫桑比克和毛里求斯——印度通过提供实物资产与共建防务框架，持续夯实这些国家的海上安全。

　　印度的对非海事政策不仅体量增长，更实现了内涵迭代。2015年提出的“萨加尔”（SAGAR）愿景已逐步落地；莫迪总理最近一次访毛期间，又将该政策扩展为“马哈萨加尔”（MAHASAGAR，意为“区域间安全与增长的互惠与整体推进”），把印度海上战略视野延伸至更广的印太。 政策升级彰显了更具包容性与合作性的取向，以应对海上领域日益多元的演变威胁。显而易见，印度的能力建设与能力强化举措始终带有鲜明的海洋导向，但当前更需要转向“量身定制、需求牵引”的新范式，以精准回应伙伴国的特定诉求。作为独立次区域的西印度洋，亟须提升侦测和快速处置非法海上活动的能力——此类活动已使非传统海上安全威胁成为核心关切，从而要求加大对海上执法、法律框架和跨部门协调的投入。因此，印度的区域战略互动必须建立在对这些动态演变的细腻理解之上，以确保其支持始终切题、有力且真正增值。

　　经年累月，印度的海事倡议已成熟到足以让其被愈来愈多地视为西印度洋的“首选安全伙伴”。印度日益深入区域安全框架——《吉布提行为准则（吉达修正案）》[DCoC(JA)]、印度洋委员会（IOC）、联合海上力量（CMF）和“打击非法海上活动联络小组”（CGIMA）——充分折射出其国际合作的五大支柱：1. 信息共享；2. 能力建设；3. 能力强化；4. 行动协调；5. 公共传播。

　　印度与 DCoC(JA) 的互动尤为醒目。作为该机制的观察员，印度一直是其能力建设与能力强化倡议的坚定贡献者。近期，印度在“印度洋区域信息融合中心”（IFC-IOR）为 DCoC 成员国举办了首届“海上信息共享研讨会”。 目前，各方正推动由DCoC 向 IFC-IOR 派驻首位多边联络官；一旦实现，将标志着迈向西印度洋统一区域声音的重要一步。最新进展显示，印度驻 DCoC 各工作组联络点（POC）通报，经印方持续倡议，DCoC 已同意将其“能力建设矩阵”更名为“援助矩阵”——措辞虽微，却折射出印度在该框架中的影响力。 此类动向不仅强化了印度在多边机制中的信誉，也提示仍有广阔空间——尤其在深化双边互动方面。尽管如此，印度努力方向的演进及多个伙伴国同步提升自身海上能力与实力的事实，均值得肯定。

　　有记录可查的是，印度海军主要通过履行其“外交职能”来推进能力建设与能力强化，尽管这并非其唯一途径。为了更具体地阐述其“能力强化”活动，多年来，印度海军与友好国家海军（FFNs）展开合作，旨在构建抵御共同威胁的区域海上力量，并提升印度作为“友好、支持、可靠且值得信赖”伙伴的国际形象。海上演习被视为一种“协调一致的集体训练活动”，其核心目标是强化海上安全与合作。这些演习不仅是能力强化的工具，更为各国海军——海上安全的长期践行者——提供了训练、知识交流与最佳实践分享的宝贵平台。此类互动有助于建立互信，并合力提升集体能力。印度通过参与或主办众多演习，既获得了丰富的实战化经验，也反哺了合作伙伴。

　　尽管“团结演习”（Exercise AIKEYME）并非印度在该次区域的首次外联尝试，但其无论在规模还是议题聚焦度上，均堪称迄今最全面的一次。东非沿海与岛国在印度海上演习中的参与一向积极且具包容性，涵盖从“米兰演习”（Exercise MILAN）到“印度洋海军论坛海上演习”（IMEX）等多个层次。值得注意的是，首届IMEX-22即以“人道主义援助与救灾”（HADR）为核心——这正是印度海军具备公认战略专长的领域。 东非沿海与岛国始终是印度HADR行动中最频繁、最受青睐的受益方之一。此外，三边机制如“IBSAMAR”（印度-巴西-南非）与“IMT TRILAT”（印度-莫桑比克-坦桑尼亚三边合作）分别每两年与每年举行一次，进一步彰显了印度对东非建设性海上参与的持久承诺。

　　除印度主导的行动外，印度海军还积极参与多边平台，体现出在这一共同利益海域“避免冲突、共担责任”的精神。例如，印度作为美国主导的“联合海上力量”（CMF）的“伙伴国”，参与了多项CMF倡议。2022年9月，INS Sunayna参加了在塞舌尔附近举行的“南方戒备行动”（Operation SOUTHERN READINESS），这是印度海军舰艇首次加入CMF演习。 此类合作也使印度自身受益匪浅：2024年，随着印度升格为CMF“正式成员”，其参与了“联合特遣部队150”（CTF-150）的行动。同年4月，印度海军首次成功实施海上毒品拦截，缴获940公斤毒品；INS Talwar参与了“深红梭鱼行动”（Operation CRIMSON BARRACUDA），重点打击恐怖与跨国犯罪网络。

　　这些国际互动充分表明，印度致力于凝聚西印度洋（WIO）集体力量。然而，若要维系这一系列海上互动，印度的努力必须与时俱进，以契合非洲沿海与岛国当前的需求。SafeSeas的一项研究项目曾对WIO海上安全能力建设展开评估，并发布了最佳实践手册《掌握海上安全：反思式能力建设与西印度洋经验》（Mastering Maritime Security: Reflexive Capacity Building and the Western Indian Ocean Experience）。该手册倡导一种“由受援国主导并自主掌控”的能力建设与能力强化模式，强调“反思性”原则——鼓励海上安全从业者对自身假设进行批判性审视，并直面海上安全作为跨辖区、多机构事业的内在张力与复杂性。手册为援助方提出三条必由之路：

　　1.全面理解受援国所处的政治环境，以精准识别其具体需求、能力局限与现实约束；

　　2.能力建设者与能力强化者应主动汲取“地方性知识”，深入理解当地系统如何实际运作，包括现有人力与制度资源、本地技术专长的获取途径；

　　3.所提供的“能力”与所灌输的“技能”必须避免冗余。鉴于海上安全挑战的演进性，解决方案亦须具备同等适应性。能力建设与能力强化项目应设计得足够灵活，以应对不断变化的环境。此外，规划与实施阶段的时间差必须压缩至最短。援助国须认识到培训与作战需求的时效性，确保其支持始终与受援国的实时需求同频共振。

　　尽管上述路径为印度——或任何有意与西印度洋（WIO）合作的国家——提供了坚实起点，但同样关键的是要洞察该区域的即时能力与实力需求。WIO 国家的一个根本短板在于其获取并生成关于本国领海内海上犯罪关键信息的能力。

　　区域层面，两个重要机构——区域海事信息融合中心（RMIFC）和区域协调与行动中心（RCOC）——分别设在马达加斯加和塞舌尔。RMIFC 成立于 2016 年；RCOC则于 2018 年投入运行，二者均源于旨在加强信息共享与海上行动协调的两项区域协定。RMIFC 负责收集、处理、存储并共享成员国信息，RCOC 则利用来自马达加斯加融合中心的情报采取行动。通常流程是：RMIFC 发现可疑船只后，将信息传递至 RCOC，以便后续处置。例如，一艘运毒船可能由塞舌尔和毛里求斯的资源实施拦截。RCOC 主任山姆·贡蒂埃舰长曾详细介绍区域国家为遏制非法活动而开展的联合行动。印度也已认识到这两个中心的重要性。 2023 年 2 月 21 日，印度洋区域信息融合中心（IFC-IOR）与 RCOC 签署合作备忘录，以建立共享海上认知，应对非传统海上安全威胁。

　　然而，尽管这两个中心位于 WIO 区域海上安全架构的核心，成员国之间在信息共享方面仍存在能力与机制缺口；邻国在信息共享和海上行动协调方面亦缺乏协同。必须牢记，国家层级的海上态势感知（MSA）是次区域和区域信息共享框架的基础。因此，各国亟需首先强化本国的 MSA，进而提升海上域感知（MDA）——在这一过程中，印度的有效协助至关重要。这包括建设强有力的情报收集与分发能力，使本地知识能够顺畅汇入 RMIC 等区域系统。

　　其次，WIO 沿海与岛国在确保海上安全的国家架构上并不统一。虽然海军历来是这些国家海上安全的主力，但海岸警卫队则专责海上执法与治安。非洲各国往往将有限的人力资源投向海上安全部门。在整个东非海岸，仅毛里求斯和塞舌尔的海上安全人员占总体安全人员比例超过 30%，区域平均仅为 13.5%。此外，基础设施与资源的匮乏进一步制约了海上执法效能。

　　第三，国家海上安全战略（NMSS）的缺位，使这些国家难以充分释放其海洋潜力。此类战略对于统筹和协调海上安全措施至关重要；通过识别能力缺口，它们还可作为指导能力建设——如培训、资源配置和国际支持——的关键工具。一套清晰的海上战略能帮助国家梳理相关利益攸关方及其能力，确立统一的海上防务路径，并认清自身优势与局限。在 WIO，不仅各国需要制定 NMSS，区域经济体（REC）——如南部非洲发展共同体（SADC）、东非共同体（EAC）和政府间发展管理局（IGAD）——亦需制定相互兼容的综合海上安全战略（IMSS）。SADC 与 IGAD 虽已拥有 IMSS 框架，但这些框架需基于沿海成员国的真实海事需求而制定，而非作为强制性行动计划强加。

　　尽管存在上述滞后，WIO 国家已在应对演变中的威胁与战略利益过程中显著提升了海上安全能力。九个 WIO 国家中，至少有五至六个已大幅提升其海上安全态势，尽管程度不一且多有外部支持。然而，也出现了一种反向趋势：一些曾拥有强大海事能力的国家近年来实力下滑。例如，南非——曾拥有撒哈拉以南非洲最强海军之一——如今因多年预算紧缩而面临严峻挑战。长期财政紧缩迫使海军放弃必要的维护与招募。 目前，南非国防支出占 GDP 不到 1%。2020–2021 财年，国防总预算为 524 亿兰特，其中南非海军仅获 49 亿兰特，占比约 9%。财政削弱严重影响了南非执行远海巡逻及续签舰艇维修合同的能力。预算限制亦使“铜行动”（Operation COPPER）无法开展远程巡逻——该行动最初是为遏制索马里海盗向莫桑比克海峡扩散的次区域倡议，如今却缺乏关键任务装备。尽管如此，总统西里尔·拉马福萨已将海上安全部署延长至 2025–2026 年，重申了 SADC 在东非海岸的海上安全授权。此外，南非还是非洲最早提出建立国家海上信息共享中心（NMISC）的国家之一，但因缺乏政治意愿最终未能落地。

　　在南非应对自身能力挑战的同时，肯尼亚在加强信息共享以提升 MSA/MDA、执法与区域合作方面尤为积极。肯尼亚新近成立了“国家海事安全委员会”——一个跨部门中央机构，负责统筹全国海事安全治理。该委员会参与了由欧盟亚特兰大行动（EUNAVFOR ATALANTA）、国际海事组织（IMO）与肯尼亚航运与海事事务国务部联合发起的“USALAMA BAHARINI ’24”行动。 这一合作范例展示了多个国内机构如何协同提升海上安全能力，并改善信息共享、协调与互操作性。该委员会还推动落实《国家海事安全风险登记册》（NMSRR），这是一项由 IMO 牵头的举措，旨在评估威胁、脆弱性以及对肯尼亚海事利益的潜在影响。该风险登记册将为肯尼亚《国家海事安全战略》的制定提供依据，阐明其长期保护海事域的愿景。IMO 等专业机构在回应非洲国家海上执法最迫切需求方面发挥了关键作用。IMO、DCoC-JA 等组织与框架通过洞察各国海事执法的制度缺口，开展了大量亟需的能力建设与能力强化工作。

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